1.对产业政策的三种反思
中国经济到底出了什么问题?在这“问题经济”的情境设定下，学术界、产业界和政策界都弥漫着相对悲观的情绪，对产业政策展开了全面反思。反思的方法论基本上是比较分析，大体上有三种分析思路：
第一种观点认为，产业政策在赶超经济体如50-60年代的日本和70-80年代的韩国是有效的，但在同样处于赶超期的中国却失败了。失败的表现主要是受扶持的产业都未能发展起来，或者虽然发展起来了但投资效率很低。
究其原因，主要是由于制度性基础设施的差异，如日韩产业政策成功的一个关键因素是“嵌入自主性”，即政府嵌入产业及企业层面的技术选择，与此同时政企仍相互独立、自主决策；其他因素还有金融体系、国际市场等。这第一种分析思路翻译成公共管理的语言，就是政策虽然雷同，但政策执行不行，特别是政策执行的环境和条件不充分。
第二种观点认为，产业政策在改革的前三十年是有效的，但在转变经济增长方式、创新驱动发展的情况下失效了。主要的证据是早年的产业政策如招商引资产业目录、产业园区等极大地促进出口和就业，拉动中国经济高速增长，而2008年后刺激乏力，特别是一些战略性新兴产业如光伏发电、新能源汽车等，出现了产能过剩、骗补等大规模的负面效应。
究其原因，相关研究侧重分析不同类型产业的产业组织、技术特性、市场结构、产业生命周期等。这第二种分析思路翻译成公共管理的语言，就是决策失误，即作为政策目标的产业已经发生了变化，而政策思路却沿袭旧例，未能与时俱进。
第三种观点认为，产业政策有选择性和功能性之分，选择性产业政策都是失败的，功能性产业政策才是可取的。分析认为，功能性产业政策(functionalpolicy)弥补市场失灵、增进市场机制，因此这一派学者主张从选择性产业政策转向功能性产业政策。这第三种分析思路翻译成公共管理的语言，就是政策工具的问题，前者属于政府直接干预的强制性政策工具，后者属于政府间接引导的混合型和自愿性政策工具。
以上三种观点都揭示了部分真相，都是有价值的，可能第三种观点最接近真相。为什么这么说呢?第一种观点解释了宏观层面的制度、第二种观点关注了中观层面的产业、第三种观点则揭示了微观层面的机制，即政策发挥作用的信息和激励机制。然而，功能性产业政策如果能够在概念上明示其功能，如竞争政策、监管政策、创新政策等，那它们还算不算产业政策呢?持第三种观点的学者认为，如果将功能性产业政策等同于普惠的水平政策，那就不是产业政策、而是公共政策了。其实，这是个误解。
什么是公共政策?公共政策的实质就是对全社会的价值和利益的权威性分配。“权威”是指政府和其他有公权力的组织，包括立法机关、在位政党等；而最后的关键词落在“分配”上，分配什么呢？社会价值、权利和利益。比如教育政策分配教育资源和受教育的权利、医疗政策分配医疗资源和健康权利，产业政策分配产业发展资源如资金、土地、人才等。
因此产业政策就是公共政策，并不是说，面向不特定的公众的政策就叫公共政策、面向特定产业的政策就不是公共政策。事实上，产业政策也涉及到不特定的公众群体。新能源汽车产业政策直接对私人购车者提供数万补贴，这个购车者群体是不是公众?“互联网+”重塑了社会产业生态、钢铁水泥产业政策影响房价和就业，受影响群体是不是公众?
所以说，产业政策就是公共政策，公共政策的本质都是选择和分配。那么，区分选择性产业政策和功能性产业政策，或者说，区分纵向政策与水平政策的，究竟是什么呢？用公共管理学的语言来说，区别在于决策程序和机制，即由谁做决策、在什么范围内决策、依据什么原则做决策。
2.产业政策决策的缺陷
决策科学的一个基本出发点是，决策者需要相应的信息和能力做决策，而执行者和社会需要相应的信息和激励做出行为选择。超出信息水平和决策能力的决策具有“先天不足”，而缺乏信息和激励机制的政策执行则“后天不利”。因此，本文不去争论“应不应该实施产业政策”这样的价值判断，而是着重分析“能不能够制定和实施好的产业政策”这样的工具理性问题。
（一）
决策主体：政府vs市场
一般市场经济国家谈产业政策色变，主要指的是纵向的、选择性的产业政策，特别是由政府直接挑选特定的产业、技术、甚至厂商进行资助或其他优待的政策。由于对信息水平和政府能力的要求高于现实，此类政策往往造成政策预期之外的市场扭曲。尽管政策制定者承认，有的市场扭曲是在政策预期之内、甚至实乃政策目标所向，如用“市场换技术”来引进外国技术，以“弯道超车”发展新能源汽车产业等，但也出现了大量预期之外的副作用。如“市场换技术”不但没有得到核心技术，还损失了原有的研发队伍和技术能力。
横向的产业政策，即功能性产业政策，一般不直接由政府来挑选产业和技术，更不直接由政府来选择厂商，而是面向不特定的产业和企业。最终的技术选择决定由企业和市场做出。从政策实施的预期和结果来说，必然也只有部分产业、部分技术、部分厂商受益，即横向的产业政策依旧具有选择机制和再分配功能。关键在于，横向的产业政策不需要政府有太大的裁量权，换而言之，对政府的信息和能力的要求相对低一些，决策不容易出错。从这个角度而言，我支持功能性产业政策。
（二）
决策的边界：有限责任vs无限责任
绝大部分经济学视角的讨论都注意到了政府与市场的边界，警惕政府不要取代企业做决定，而是让市场在资源配置上发挥决定性作用。公共管理意义上的决策边界有更广的涵义：行政部门各司其责、责权清晰，这也是韦伯意义上的官僚制本质。然而，我国政府素来有全能主义的情结。本文特别强调的是：越强大的政府和决策者，越需要恪守决策边界、承担有限责任。
首先，现行产业政策超越了产业部门的职权边界。其典型表现就是“政策配套”。现阶段我国政府的决策能力提升很快，各类政策咨询机构也蓬勃发展，因此面面俱到的政策极为普遍。一个产业政策出台，后面往往跟着十几个“配套措施”，要求财税、海关、质检、技监、外专、人才、国土等部分配合。这样做到底好不好呢？很多支持“中国模式”的学者都觉得好，体现了我国政府的治理能力。很多普通企业也觉得好，说明政府重视了。
但我觉得不好，一来，政出多门，协调成本非常高，增大了政策执行的难度。很多政策根本无法落地，就是因为牵扯面太广、难度太大。二来，对各个行政职能部门来说，特殊条款太多、例外情况太多，行政成本极高。一遇到“例外”，窗口单位就得请示上级。上级部门裁量权大了、寻租空间也大了、继而又加大了巡视组、督察组的工作量，极大耗费了政府力量。第三，对企业和公众来说，要一下子“读懂”产业政策、获知自己的权利和政策优惠，也绝非容易的事。
其次，现行产业政策承担了无限责任。典型的表现是“组合拳”和“连环腿”。政策工具的“组合拳”表现为针对同一个政策目标，同时施行多种政策工具。例如为了纠正研发投入不足的市场失灵，实行从研发资助、产学研合作、研发加计扣除、专利奖励、人才引进配套资金等一系列政策工具。企业怎么着都能来钱，于是企业要么申请科研补贴、要么增大研发账面支出(通常是大量购进研发设备或加速折旧)、要么拼命申请专利或引进人才(一些小型高新技术企业甚至通过卖户口挣钱)，这么多门道可以挣钱，为什么还要傻里傻气地搞研发?
产业政策的“连环腿”表现为覆盖产业发展全周期的政府干预。从实验室技术、产品开发、市场培育、一直到产能过剩、就业安置、破产保护，都有产业政策。这样的例子就太多了，光伏发电、新能源汽车等都是如此。政府想得太多、用力过猛，剥夺了市场主体的能动性，于是市场主体也不再是市场主体了。
无限权力意味着无限责任。上述产业政策职权泛化、无限责任的根源，就是缺乏决策边界。有学者称产业政策“权力明确、责任模糊”，即各个部门都有权力来指手画脚地管一管，但没有哪个部门真正承担责任。实际上是产业发展部门的职权过度扩张，最终总归需要政府来兜一个大大的底。
（三）
决策的原则：问题导向vs程序导向
任何公共政策都是面向未来的，具有历时性特征。产业政策就是向市场释放了特定的政策预期。从政策预期到市场主体做出反应、到显现出结果，毫无疑问是需要一定时间的。特别是涉及到固定资产投资、技术方向抉择、人力资本培育等耗时的行动选择，所需时间将会长达数年。
如果政府总是问题导向、相机决策，政策方向缺乏一致性，那么市场将无法建立稳定预期，无法进行长期投资，特别是技术创新方面的投资。这是显而易见的道理。因此，在产业政策的决策上就应该更多地遵循稳健的决策机制、程序和规则，实行程序导向的决策，而应该较少采取快速高效的、针对特定问题和技术的解决方案，避免问题导向的决策。
尽管产业政策的讨论甚嚣尘上，但关于决策机制的讨论却很大程度上被忽视了。产业政策的研究者和决策者并非置身事外，产业政策是否有效，不仅与政策内容有关，更与决策机制不无关系。本文粗略考察了产业政策决策机制中存在的问题，特别是决策主体、决策边界和决策原则的不同取向。制定好的产业政策，需要让市场成为决策主体、政府恪守行政职能边界，遵循稳健的程序型决策。如此，才能形成良性的制度改进，逐渐夯实市场和创新的制度性基础设施。