全文发表于《学术月刊》2010年第1期，这里只列出文章的主要观点
重新审视国有企业的历史地位、功能以及进一步改革
【摘要】中国经济转轨的一个重要特征是国有企业始终保持一定的比重。在新的时期，国有企业的垄断程度不断上升、未分配利润不用上缴或很少上缴，这是造成我国目前劳动收入占比不断下降和内外结构非均衡的一个深层次原因。目前我国经济发展所面临的巨大社保资金缺口、土地财政的不可持续性，加上农村人口转移、住房等诸多问题和挑战，已经对新一轮的国企改革形成了“倒逼”机制。国企的目标函数必须从保值增值转变为全民福利最大化，只有这样，国企的改革方向才能同我国彻底完成包括要素市场在内的市场化改革进程，从根本上解决收入差距、内外经济失衡等结构性问题的方向保持一致。
引言
中国经济的渐进式改革其中一个主要特征就是国有企业在改革的不同阶段中始终维持着较高的比重，起着特殊的功能。改革前期，国有企业为非国有企业的发展提供了许多有利条件，承担了相当规模的转轨成本（在人事制度改革落后的情况下被迫接受“跳槽”现象，为非国有企业输送高技能和高效率的劳动者、产权安排不合理情况下的国有资产流失、维持冗员的社会保障及福利支出等），但同时也获得了国家的各类金融支持（先是银行贷款后形成坏账呆账，后是上市，变间接融资为直接融资，导致资本市场功能偏向等）。与其他转轨经济相比较，这样做的好处是：在社会经济稳定的前提下，积极融入全球化，吸引了大量外资，并创造了民营经济发展的良好环境，经济得到高速增长。但是中国的国企亏损、银行坏账以及财政赤字所形成的三角死结，却时刻困扰着中国经济的发展质量和增长潜力，1998-1999年的宏观经济就几乎到了危机的边缘。当时2/3左右的国企大幅亏损、财政严重赤字的困境“倒逼”政府大刀阔斧地重构银行体系和国有企业，提出“抓大放小”、“保值增值”等口号，并将一部分国有企业私有化。2000年以后，中国经济进入非对称市场改革阶段：产品市场高度竞争，要素市场高度垄断。国有企业在“抓大放小”的战略目标转型后，在做大做强的名义下（“保值增值”），大力培育垄断力量，凭借着低廉的要素成本（如信贷、土地）以及能源、交通、电气等上游行业的垄断地位，国企不仅脱困，而且垄断利润大增。其结果是，垄断利润不断挤压下游企业的竞争性利润，劳动收入占GDP的比重不断降低。在这一过程中，社会利益集团逐渐形成，成为阻碍要素市场改革深入的力量，尤其是金融领域改革难以实质性推进。从根本上看，非对称改革经济的代价越来越大。这就需要我们重新审视国有企业的历史地位、功能及其出路，整体推进新一轮的国企改革，否则，中国经济的结构性问题难以解决，经济效率难以提高，先期改革的成果可能被非均衡的经济结构和整体经济的低效率所耗尽。
一、新时期国企垄断程度上升，影响市场体系的发育
改革开放以来，中国的国企改革一共经历了以下四个阶段。第一阶段是
1979-1986年，经营权的部分下放使国企成为“自负盈亏、自主经营”的经济实体，让企业的经营者掌握了一部分的剩余控制权和索取权。但这场“放权让利”的改革是在原国有经济体制内进行的，只是政府和国企之间利益分配的调整，不涉及原先的所有权框架。第二阶段是1987-1992年，国有企业在所有权层面有所突破，当时有两种改革道路，一是企业承包制，这仍然是在原有财产关系之内的改革。二是企业股份制，主张引入多元产权主体，优化内部治理结构等。但仍然没有摆脱“政企不分”的老毛病，1993年以前国企要向政府上交利润。第三阶段是1992-2002年，十四届三中全会提出了要使国企变成“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业。九十年代国企改革被称为是一场事关中国经济命运的“攻坚战”，国家出台多项措施来剥离国企的负担[1]。1993年的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，规定在一定时间内国企不向国家上交利润，只上缴一定比率的税收，剩余部分全部归企业所有，用于安置下岗工人、支付退休金等。十五届四中全会提出“抓大放小”、“有进有退”、“有所为有所不为”的国企改革战略方针后，国企就大部分退出了竞争性行业。第四阶段：2003-至今，国资委成立以来，把“兼并重组”、“整合壮大”作为新一轮国企改革的目标。尽管国企数量有所减少，但在石油电气、通讯交通等行业占据了绝对的垄断地位[3]。由于在1993-2007年这整整14年间都没有分红，国企资产和未分配利润总额快速上升。直到2007年9月，国家才试行“国有资本经营预算”制度，规定国企要上缴一定比例的利润给财政部[4]。仅2001年到2008年，国有企业的利润总额从2811.2亿元猛增到2008年的11843.5亿元，资产总额也从179244.9亿元增加到373018.4亿元，整整翻了一番多。从1998年到2008年，国有上市企业的市值占总市值的比重一直维持在90%左右，在短短十年内总市值翻了近五倍。与此同时，国企的职工人数从2001年的5140万减少到目前的3521.6万，吸纳社会剩余劳动力的能力下降了30%多。在国企利润和资产总额节节攀升的背后是行业垄断力量的上升和市场化进程的倒退。我们以2008年深沪两市共1604家上市企业（其中，民营企业有562家，国有企业1042家）为例，除了中移动、中海油等少数在香港或海外上市的国企，基本上涵盖了我国目前的大中型国企。制造业是民营上市企业分布最为集中的行业，占比超过了60%。接下来的就是信息技术业（10.62%）、批发和零售贸易（5.19%）以及房地产业（5.19%）这三个行业。在金融信托 、传播与文化、交通运输、仓储等高端服务业和基础设施领域，电力、煤气及水的生活、供应等自然垄断领域，民营上市企业所占比重没有超过1%的，几乎就是国有上市企业的独占领域。2007年我国具有代表性的垄断性行业的固定投资情况，民营资本在这些垄断行业投资所占比重由高到低排列如下：(1) 燃气的生产和供应业（34.1%）、(2)煤炭开采和洗选业（29.8%）、(3) 电力、热力的生产和供应业（12.6%）、(4)水的生产和供应业(12.4%)、(5)邮政业（9.85%）、(6)烟草制造业（3.42%）、(7)银行业(3.21%)、(8)城市公共交通业（2.57%）、(9)石油和天然气开采业（1.85%）、（10）航空运输业（1.7%）、（11）电信和其他信息传输服务业（1.52%）、（12）铁路运输业（0.74%），反映了民营资本很难进入自然垄断和行政垄断的行业。由地方政府所管理的供气、供水等市政公用事业，民营资本进入稍多一些；而主要由中央管理的行业，民营资本则进入困难，私人资本进入微乎其微。即便在已进行了股份制改造和上市的电信业，仍然存在严重的国有资本“一股独大 ”现象。
从行业利润来看，国企盈利较大的主要是垄断性行业，私营企业利润来源主要是竞争性行业。我们列出2003-2008年间央企所在的平均利润率最高的四大行业和民企的六大行业的经营情况，国企利润最丰厚的四大行业均是能源、交通运输以及电力等垄断性很强的行业，反之民营利润最好的六大行业都是竞争性很强的。一方面，这些垄断性行业的大型国企数量在逐年减少，符合国资委提出的“做大做强”口号，比如石油和天然气所开采业的大型国企只有12家，电力、热力的生产和供应业的数量只有117家。但是资产规模以及利润总额越来越集中，2008年这四大行业中的大型国企的总资产占所有国企总资产的36%，当年利润占所有国企利润总额的49%。这就使得除了石油和天然气行业在2003年和2008年的保值增值率没有达到100%以上，其它全部行业在2003年开始提出“保值增值”口号以来都达到了100%以上的保值增值率 。另一方面，四大行业中的人均利润水平增速也很快，除了电力、热力的生产和供应业在2008年直线下降到不足1万元以外，其它三个行业的人均利润水平都在3万元以上。而民营企业在最盈利的行业中的平均人均利润水平在2.3万左右，最高的化学原料及化学制品制造业的人均利润也仅是3.5万，远低于国企的平均水平。
二. 国企垄断是造成劳动收入占比下降和内外结构失衡的深层次原因
在劳动占比不断下降的同时，我国经济近年来还出现了持续的内外结构失衡现象，就是国内储蓄率太高，内需难以启动。投资比重过大，产业结构不合理。国外双顺差导致升值压力增加。这些结构失衡的现象都跟国企在许多行业的垄断地位以及过高的垄断利润有密切关系。
首先，国企凭借垄断地位获取了高额的利润，体现在要素分配上，就是垄断行业的资本要素回报率不断提高，这会诱导国企加快固定资产折旧，把未分配利润尽量留在企业变成其储蓄的一部分，加上民营企业受到正规金融信贷资源的约束，需要依赖自身资金积累来解决发展资金问题，同时利润很高的电讯、金融保险、教育、医疗健康等高端服务业又不允许它们进入，很大一部分资金就变成强制性储蓄，通过各种手段换成外汇去海外投资，民营企业的储蓄率近年来也是居高不下。1997-2007年这十年间来我国的储蓄率大幅度提高，主要就由企业储蓄拉动的，居民储蓄占比有所下降，政府储蓄变动不大。企业储蓄占比从1997年的36.74%上升到2007年的48.7%，居民储蓄占比则从1997年的50.87%下降到2007年的32%。因此从根本上讲，国企在许多行业的垄断地位是造成目前我国储蓄率过高的一个深层次原因。而当国内的过度储蓄不能完全用作投资时，就只能通过大量出口的途径来消化这些过剩的储蓄，表现在外部结构上就是持续的贸易顺差。
其次，前面三十年的改革解决的是产品市场化问题，但是要素市场包括资本市场、土地市场、能源市场等全部受到制度和政策的扭曲，最集中的表现就是民营企业在金融支持、市场准入（要素市场、高端服务业等）以及政策扶持方面仍然没有受到跟国企一样公平的待遇。偏向国企的政策实施相当于给国企的投资和生产者提供了政府补贴，加上国有企业利润没有或很少向国家分红（从1993年到2007年，整整14年国企“只交税，不交红利”，国资委从2007年开始要求部分国有企业按照税后利润的10%或5%分红），则所获利润主要去向就是转为所有者权益留在企业里，即除了部分作流动资金和支付非国有股东股息以及部分作企业内部的（高）福利后，大部分用作新增投资。国有垄断企业既然具有来自垄断所带来的高投资回报率的“超额利润”，又不用上缴或很少上缴，转为固定资本投资是主要渠道，国企及其控股公司的固定投资占整个社会的固定投资规模的比重是越来越大。同时民营企业在市场准入、投资领域等方面的诸多限制，不能跟国企在垄断行业中进行公平竞争，只能在允许民间投资的制造业等竞争性领域进行过度投资，很难进入电讯、金融保险、教育、医疗健康等高端服务业，这就造成了制造业的产能严重过剩和第三产业的比重难以提高的局面。多年来国有经济占全社会固定资产投资总额的投资比例一直最高，从1995年到2009年7月份，国有及国有控股投资占全社会固定投资的比重一直维持在45%左右的高位。反过来看我国服务业的水平，西方发达国家服务业占国内生产总值的比例一般在60%至70%之间，印度、俄罗斯等新兴国家这一比例也达50%以上，但我国最近十几年仅占不到40%的比例。
三． 中国经济的未来困境催生国企新一轮改革的“倒逼”机制
从新政治经济学的角度看，或者从决策角度看，利益集团的发展和壮大使新一轮的国企改革缺少内在的政治动力。但如果我们仔细回顾中国过去三十年的改革，就会发现经济对政治决策的“倒逼”机制是非常重要的，即当经济社会矛盾积累到一定程度，经济危机蔓延到一定程度，改革的动就“倒逼”出来了。从这个逻辑看，目前有几个方面可以证明“倒逼”的可能：1.内外结构失衡问题更加严峻；2.金融危机后的内需成为中国经济持续增长的关键；3.土地财政的不可持续性；3.人口老龄化导致的社保资金缺口问题；4.包括金融领域在内的要素市场改革必须加快推进，否则中国经济的整体效率难以提高；5. 国家要解决收入差距、民生工程、农村人口转移、住房等问题都需要财政大笔资金的投入等。我们在第三节中已经解释了中国经济在内外结构、收入分配等方面所存在的问题，接下来我们侧重从社会保障、土地财政的角度来解释“倒逼”机制发挥作用的前提和条件。
从国际上的标准来看，我国从1999年开始就已经进入老龄化时代，“人口红利期”也只剩下最后的几十年时间，在目前现收现付的社会保障制度下，个人帐户资金被用于当期支付,只能长期“空转”，加上远未偿还的“隐性负债”，社保的资金缺口会越来越大，要想达到中央提出的“2020年建立起覆盖城乡的社会保障体系”的宏伟目标，要充实的社保资金远远超过政府的财政收入以及目前全国各类社保基金积累额。同时，十七届三中全会提出：要逐步减少征地范围，分为经营性和公益性建设用地。这就暗含着，未来经营性建设用地将更多地采用市场化的方式进行。加上农民对征地的补偿要求越来越高，土地财政作为政府近十年来最重要的预算外资金来源在未来几十年内也即将枯竭,中央和各级地方政府那时将面临大规模财政赤字的严峻挑战。
四、国有企业的未来改革方向
国资委提出在新的历史时期要实现国有资产“保值增值”和国有企业的 “做大做强”，这给国有垄断企业利用垄断地位追求利润最大化提供了政策支持。但国有企业及其政府主管部门，从功能上应该首先保障国民的利益，以提供廉价高效的公共产品服务为目标，而不是通过非市场的手段获得稀缺的要素资源来获取垄断利润。整体推进国企新一轮的改革，既是完善公正合理的市场经济体系的内在要求，更是深化包括土地、金融、资源等要素市场化改革的前提。根据以上的分析，我们提出四点政策建议：
(1) 改变国企的“保值增值”经济目标为提高全民福利的社会目标。放宽民营经济进入各类垄断性市场的门槛，允许其持有国企的更多股份。从这场金融危机中我国政府的巨大资源调配和动员能力来看，走出这场经济危机不困难，在未来的几年内经济增长“保8”也不成问题。但接下来，必须启动民间投资和消费来带动内需，目前一味以政府投资为主的增长方式是不可持续的。就国有企业来讲，必须坚决地退出竞争性行业,放宽各类针对民营经济的市场准入障碍。判断国企成功的标准不能单纯地用创造多少产值、贡献多少税收，而必须是在公正公平的市场竞争条件下，必须承认国有企业的经济效率不如民营企业，允许效率更高的民营资本持有更多的国企股份，优化要素资源的配置效率。
(2) 区分国企的各类垄断形态，对于那些行政性垄断行业，就是坚决打破垄断，允许民营资本进入，提高资源配置效率，如移动通讯和银行业等。对于自然垄断，政府需要更有效的规制，特别要注意区分其中的竞争性业务和自然垄断环节，自然垄断环节需要强规制，要建立起促进公共福利提高的规制目标。相反，竞争性业务则不需要管制，可以直接向民营资本开放，比如电信业中的基础电信业务不宜开放，但长话、移动和增值业务允许竞争。邮政业中的服务网络可以是自然垄断性环节，但快递及一般邮政服务却是非自然垄断性的。对于竞争性行业的国企，如果有利润，则应该上交。对于资产资本化收入，更是应该明确产权主体，上交国库。
(3) 更多的国企未分配利润和一部分资产应该划归社保基金等用于公共福利项目。2002-2008年，中央企业资产总额从7.13万亿元增长到17.69万亿元，利润总额从2405.5亿元增加到16708.6亿元。我国提出在2020年前要建立覆盖城乡的社会保障体系，奠定和谐社会构建的物质基础，这会大大增加目前的社保收支缺口和将来的政府公共财政支出水平。在土地财政不能继续维持前面几十年的高速增长时，国家必须拿出更多的国企未分配利润并划拨相应的股权资产到社保基金，来应对老龄化时代中的各项公共福利支出。在此基础上，还可以考虑建立范围更广的各类“公民基金”，国有股份划拨过来后直接用于全民公共服务支出，可以普遍改善全民的福利水平。
(4) 政府要建立起规范的资源税、财产税等现代税法体系。我国目前要素市场发生扭曲的很大一个原因就是政府没有建立起规范的资源税征收办法，国有企业可以以很低的价格使用各类稀缺资源借以获取垄断利润，这里很大一部分利润就是来自资源的溢价。对这部分因资源的涨价而获得的资源租金，国家必须要以资源税的形式征收过来，上缴国家财政。另外，随着要素市场改革的深化，居民会逐步增加他们的财产性收入，分享这些资产资本化后的收入流。相应地，政府应该改变目前这种直接给予国企和民企不同的要素使用成本的做法，变为放开要素市场上的各项歧视政策，以征收财产税为主。