土地指标交易对于新型城镇化的意义

财新网博客   袁志刚   2013年01月08日

产权分离、自由交易的机制是我国改革开放三十年来的关键经验，也是社会主义公有制与市场机制达成的有效平衡。通过将土地使用权剥离出来，至今已形成了国有土地使用权市场和农地承包经营权市场，迅速提升了用地效率，也支撑了我国二十余年的快速城市化。然而，随着城市存量用地逐渐开发殆尽，地区经济增长和城市发展愈发依赖和受制于土地供应，这是未来中国城市发展必须破解的困境。

    近年来，浙江、安徽、成都、重庆等地开展的土地指标交易再一次实践了产权分离、自由交易的逻辑。首先来看看故事发生的背景。我国通过土地规划实行严格的土地用途管制，指标控制是主要的手段。土地指标，即农地转为城市建设用地指标，是地方政府在规划期内能够征收的农地的上限。这个指标是由国家至省、省至市县层层分解的，具有典型的计划经济特征。行政手段配置资源的常见后果是资源错配：由于区域经济发展不平衡，发达地区的指标往往不够用，而欠发达地区往往因指标富余而粗放利用土地。因为土地资源是城市发展的重要动力，土地指标对于地方政府的重要性不言而喻。所以地方政府开始想法设法扩大可以动用的土地指标，最近沸沸扬扬的“农民被上楼”、“周口平坟事件”都是在上述背景下矛盾的集中爆发。

    土地用途管制并非我国所独有，发达市场经济国家的土地用途管制的严格程度比起我国来，有过之而无不及。为了消解管制的负外部性，美国、英国等已经构建出一套相当规范的土地发展权转移制度，也就是将一块土地进行非农开发的权利（发展权）通过市场机制转移到另一块土地，从而保障土地所有者的权利。这种发展权转移制度与我国实践的土地指标交易有相通之处。上世纪90年代末开始的地区土地指标交易探索有很多叫法，如“折抵指标有偿调剂”、“基本农田易地代保”、“易地补充耕地”、“土地产权交易”、“地票”等等。在本质上，都是建立了一个土地附加产权市场：将土地进行非农开发的权利（土地指标）从土地产权束中剥离出来，形成跨区域市场，发达地区购入指标获得城市扩张所需的土地资源，欠发达地区卖出指标获得经济发展所需的资金。如此可消解土地指标在不同地区的刚性约束，促成资源有效配置，有助于实现区域结构优化和区域经济均衡。

    十八大提出的新型城镇化战略意味着未来中国将发生大量农村人口转移，进城定居资本是搁在这些新城市人面前的首要问题。除了承包的农地之外，农民的手中最大的财富是宅基地房。在宅基地买卖受限的情况下，如何让这个固定的房产、地产流动起来，装入进城农民的口袋呢？土地指标交易平台的搭建可以在用途管制的前提下，让资产流动起来。具体地，进城农民的宅基地复垦为农地，农地承包权还归农户，但是可以合法有偿流转，这是一笔财富；节约下的土地指标可以买卖流通，这又是一笔财富。如此，可成全人、地两方面的跨区域流动。

    然而，目前各地区的土地指标交易实践还存在不少致命伤，这也是中央在推广土地指标交易上犹豫不决的主要原因。一是复垦土地的质量，如土壤肥力，难以监控，所以在机制设计上，需要解决如何让信息自动筛选出来的问题。如保留部分指标费作为指标卖出地区的保证金，以复垦农地的年产出为衡量标准或许是可行的办法；二是如何确保地方政府不越权，如浙江等地是政府定价土地指标、主导买卖，存在压价的问题。因此，必须要构建公开、透明的交易平台，确保政府之手仅限于组织、管理和监督，余下的工作，靠市场之手自动平衡。