袁志刚教授和中心博士生饶璨的评论文章《供给政策的关键在于处理好政府与市场的关系》发表于《东方早报》2013年7月9日刊。

供给政策的关键在于处理好政府与市场的关系

• 解决当前的宏观症结的主要措施在于采取有利于微观经济主体发展的供给政策。从根本上来说，供给政策的关键在于处理好政府和市场之间的关系。

  袁志刚 饶璨

    改革开放以来，中国经济经历了长达30年的高速增长。自1978年到2012年，中国国内生产总值的年均增长率高达9.8%。从改革开放初期的农村家庭联产承包制、国有企业放权让利，到上世纪80年代中后期的乡镇企业繁荣、价格闯关，再到上世纪90年代的国有企业股份改革、抓大放小、加入世界贸易组织，中国经济不断为自身的发展寻找着新的增长点。但是在金融危机以后，中国经济似乎面临着增速下滑、增长乏力的风险。2013年第一季度，中国GDP的增速只有7.7%，整个经济缺乏进一步发展的动力。具体来说：

    首先，过去投资拉动型的经济增长已经不可能在未来持续。中国目前的固定资产投资主要有三大块：制造业投资、基础设施投资和房地产投资。而这三大投资流向都不同程度地缺乏扩张动力。其次，消费和出口在近期对中国经济增长的拉动都没有任何起色。消费的增长是一个很缓慢的过程，因为其涉及到中国居民家庭决策的改变。由于当前中国存在的城乡二元结构、收入分配不均以及以劳动年龄人口为主的人口结构，中国目前的消费水平很难经历明显而迅速的提升。在金融危机以后，中国的出口面临外需不足的严峻挑战。净出口对国内生产总值的增长贡献率从金融危机前2007年的17.9%下降到2012年的-2.2%，而净出口占GDP的比重也从8.8%降低到2.7%。

    以上两点是从宏观经济拉动的角度来看中国目前的增长乏力，下面我们转向经济的微观层面。由于产能过剩和需求不足，企业利润增长趋缓。根据国家统计局工业企业经济效益统计，从2012年1月到2012年9月，工业企业利润连续9个月负增长，而2013年以来10%左右的利润增长也远不及金融危机之前的水平。亏损企业总数已经从金融危机前2007年末的45648家上升到2013年初的71072家。而与此同时，产业结构升级极为困难。2010年制造业增加值占到了三大产业增加值的32.5%，2011年第二产业对GDP的贡献率达到51.6%，而 2011年美国制造业增加值占GDP的比重只有11.5%。

    更为严峻的是，作为服务业重要组成部分的金融业无法进入实体经济真正为其服务。由于前阶段的过度借贷，地方政府、企业都存在一定程度的“借新还旧”，甚至只是将新的融资用于偿还过去贷款的利息。不仅如此，因为实体经济增长乏力，大量融资进入股市、期货、房地产等资本市场赚取投机利润。可以说，金融系统并没有为实体经济发展提供有效融资，反而助长了资产泡沫和信贷风险。

    因此，当前中国经济同时面临着宏观上拉动经济增长的三大动力减弱和微观上企业利润下降、结构调整迟滞以及金融对实体经济服务的欠缺。而在当前的严峻形势下，中国政府也没有大规模财政和货币刺激的可能性。一方面，政府债务问题严重阻碍了政府进一步的财政刺激，2008 年四万亿元的刺激计划几乎没有给当前财政政策留下任何扩张空间。另一方面，货币政策对宏观经济的推动作用在下降，信贷放松的结果是资产价格的高涨、银行坏账的增加以及饮鸩止渴式的地方债务累积。因此，中国目前的宏观经济形势极为恶劣，且无法通过传统的财政货币政策得到解决。为了找到解决当前宏观困境的有效途径，我们必须对中国经济困境中深层次结构问题进行剖析。

    在下文中，我们首先阐述中国经济的结构性症结，说明政府权力是如何扭曲市场规则和经济关系，进而导致了当前的宏观困境。其次，通过日本失落的十年和中国对亚洲金融危机的应对来看政府与市场关系对国家经济前景的关键影响。最后，提出解决当前中国宏观困境的主要举措。我们认为解决当前的宏观症结的主要措施在于采取有利于微观经济主体发展的供给政策。从手段上来说，供给政策是通过采取有利于微观企业经营、投资和创新的政策，促进经济的长期增长。从根本上来说，供给政策的关键在于处理好政府和市场之间的关系，政府永远只应该服务于市场而不是市场的主导者。

  一、中国经济的结构性症结在于政府扭曲市场规则和经济关系

    面对当前的宏观困境，与针对具体问题的两难抉择相比，从宏观视野找到困境的结构性动因对问题的解决大有裨益。我们试图通过危机前中国经济结构的内在缺陷、危机所导致的中国经济结构问题的进一步暴露和开放中的中国经济结构三个方面分析，说明当前中国经济症结在于政府权力干预下要素市场扭曲和产品市场垄断导致的经济结构失衡。权力对市场规则和经济关系的破坏才是问题的关键所在。

  (一) 危机前中国经济结构的内在缺陷

    在2008年之前，中国经济一直处于亚洲金融危机以后的持续上升期。从1998年到2008年，GDP平均增长率为10.11%，2007年第二季度GDP同比增长达到了这一阶段的峰值14.84%。但是在持续高速经济增长背后，中国的经济结构存在深层次的缺陷。这一缺陷集中表现在两大经济主体上，即国有企业和地方政府，其分别通过产品的供给和需求造成了中国经济增长的结构性扭曲。下面我们分别对其进行论述：

    一方面，国有企业通过金融市场的扭曲和其在产品市场上的上游垄断、关键领域主导获取高额利润。与之相对应，位于产业下游的民营经济竞争激烈，且受到上游垄断国有企业挤压。中国的金融体系存在严重的市场分割，大量的金融资源以极低的利率配置到国有部门。不仅如此，国有企业通过政府权力垄断产业上游，主要包括能源资源和高端服务业领域。就工业而言，国有经济占绝对控制力的行业主要是电力、石油、煤炭及金属等能源资源领域。这种对资源和能源的垄断在给国有企业带来巨大利润的同时挤占了下游民营经济的生存空间。国有垄断所抬高的投入成本和市场竞争本身共同压低了下游民营经济利润。我们发现，国有企业资产占部门总资产的比重和单位职工利润呈正相关关系，即民营主导的产业往往利润较低。因此，控制能源资源的上游国有企业就通过垄断地位获取了巨额利润和现金流。

    可以说，国有企业的上游垄断所带来的高额利润积累了庞大的产业链上游产能，从2004年到2008年，石油加工和金属冶炼的固定资产投资占制造业总投资的比例一直在15%以上。与此同时，国有企业在众多重工业领域保持主导地位。虽然在这些部门里国有资本占比不高，但国有企业在规模方面占据优势。国有资产占比小于10%的工业行业主要集中在纺织、皮革及家具等轻工业，而其他国有资产占比不超过40%的工业部门主要涉及通用和专用设备制造业及化学工业等重工业。

    我们根据中国制造业500强的数据研究行业规模最大企业的所有制属性发现，在通用、专用设备制造业、化学原料及化学制品制造业、非金属矿物制品业、通讯设备、计算机及其他电子设备制造业、电气机械及器材制造业最大规模的企业之中，国有占比很高。国有企业在竞争性行业的领导地位一方面有利于其通过金融优势扩大投资和生产， 加剧产业内部产能累积的倾向，一方面非国有企业只能通过同样的生产扩张与国有企业竞争市场份额，进而加剧产业的无序竞争和投资浪费。因此，国有企业的上游垄断和对制造业的主导共同导致了制造业供给端形成了巨大的产能和投资过剩。另一方面，地方政府通过对土地市场的扭曲从房地产市场中获利，并进行大规模的基础设施投资，进而为制造业巨大产能创造需求。由于财政分权所导致的地方政府对土地出让收入的过度依赖，地方政府成为了房地产发展最为重要的利益相关者。地方政府通过对城市一级土地市场的垄断从土地出让中获得巨额的垄断收益。

    而与此同时，基础设施建设也直接关系地方政府的切身利益。地方政府所推动的房地产和基础设施投资的高涨直接吸收了因为国有企业垄断和主导所形成的巨大产能。首先，基础设施建设的主要方面基本都是国有垄断行业，比如电力、热力、水和燃气的生产和供应业、电信和其他信息传输服务业、铁路、航空运输业以及水利、环境和公共设施管理业等等。其次，房地产行业第二产业中间投入主要以国有垄断行业和国有企业主导的重工业为主。根据2007年中国42部门投入产出表， 用完全消耗系数衡量的房地产中间投入最多的10个部门中有6个制造业行业，其中金属冶炼及压延加工业、电力、热力的生产和供应业、石油加工、炼焦及核燃料加工业是国有垄断的能源资源行业，通信设备、计算机及其他电子设备制造业和电气机械及器材制造业是国有企业主导的制造业行业，而其中还有金融业和交通运输业两大服务业行业为国有垄断。因此，国有垄断和主导的制造业产能被地方政府所支持的房地产和基础设施建设所吸收，共同推升了过去十年投资主导的中国经济增长。

    因此，中国经济在危机前的高速增长背后是国有企业和地方政府从供给和需求两方面的相互促进，产品生产的垄断和主导形成巨大产能，而要素市场的扭曲和政府主导形成房地产市场和基础设施建设的巨大需求。但在我们的分析中突出了国有企业在产品供给端的关键作用，无论是在生产还是需求方面，政府的权力渗透在经济关系的各个方面。

    总的来说，权力和垄断获得高额利润，而微观竞争行业经营效率低、环境差。在经济形势好的情况下，这一机制就表现为“微观不好，但宏观良好”。

（二）危机所导致的中国经济结构问题进一步暴露

    金融危机给中国经济增长造成了巨大的外生冲击，GDP同比增长从2007年第二季度的14.84%一路下降到2009年第一季度的6.61%。与此同时，中国的外贸出口受到严重打击，外贸依存度从2006年的67%下降到2012年的47%。但更为重要的是，金融危机下外需的不足实际上引致了中国经济结构症结的进一步暴露。

    在金融危机初期，政府主导下的基础设施建设和房地产投资需求在短期内得到了强化。由于政府掌握了极大的经济资源，四万亿元经济刺激计划和宽松货币政策在短期内进一步推升了地方的基础设施建设。不仅如此，因过高房价而对房地产市场实施的价格和信贷管制开始放松。以至于在2009年的固定资产投资同比增长达到30.38%，而房地产投资同比增长在2008年6月份也达到33.5%。与此同时，受到宽松信贷和强劲需求的拉动，制造业产能也在继续扩张，进一步加剧了原本已经存在的产能投资过度问题。

    然而，随着四万亿元过后财政政策的空间减小和房价的节节攀升，地方政府在金融危机后财政扩张中积累的大量债务和对房地产泡沫的担忧使得中央政府重新打压房地产市场并限制了财政政策的继续使用，因此就导致了消耗中国巨大制造业产能的基础设施建设和房地产市场的需求不足，进而恶化了制造业行业的产能过剩。但同时，制造业行业的产能过剩并没有改变国有企业对产业上游的垄断和对竞争性行业的主导，信贷收缩也并没有改善金融体系对国有企业的融资偏向。国有企业依然可以依靠廉价的融资和垄断地位进行生产和低效投资。

    相比之下，微观竞争行业中民营经济的经营环境进一步恶化，过剩的产能就意味着利润的下降和投资机会的缺失，随之而来的就是信贷的减少。而在缺乏投资激励的情况下，大量的资金被投向虚拟经济，民营企业开始投身于房地产、外汇、大宗商品期货等行业进行金融投机，赚取“快钱”。

    一方面，企业开始靠放贷获利，2008年1月新增央行委托贷款仅有564亿元人民币，而2013年1月这一数值已经达到2061.4亿元人民币。（图1）另一方面，很多上市公司开始涉足房地产市场。截至2012年底，整个A股市场主营业务构成中包括房地产业的有241家公司，但所属证监会行业为房地产的只有108家，114家涉及房地产业的非国有企业中所属行业非房地产的有58家。这些企业房地产业务的营业收入平均占到前五项主营构成收入的16.19%，而营业利润则占据29.14%的份额，我们用主营构成中房地产业务的排序对其进行归类，详见下表。(表1)从中可知，房地产业务在非房地产民营企业中占据重要地位，且营业利润占比大于主营收入占比。信贷扩张的结果是资产价格的上涨，而不是实体经济投资的扩张，金融很难进入实体经济，资产泡沫和实体不振并存。因此，金融危机后的中国经济形成了“国有企业依靠权力赚取垄断利润，民营经济依靠投机赚取快钱”的恶劣状况，而这也直接导致了整个实体经济的不断萎缩。

    我们再来看宏观层面。

    首先，上面的叙述已经解释当前的投资不振是因为房地产、基础设施建设需求不足所导致的制造业产能过剩，而背后是政府权力在产品市场垄断和要素市场扭曲所造成的经济结构失衡。

    其次， 中国当前的消费不足也与此密切相关。根据我们上述分析，房地产、基础设施建设和制造业之间的自我强化导致经济结构转型受阻，国有企业的垄断和主导地位来源于产品市场的政府权力，而金融资源价格的压低和对国企的偏向直接导致了居民资产性收入偏低。与此同时，户籍制度下的劳动力市场扭曲严重，城乡二元结构和城市内部的二元结构恶化居民收入分配格局并造成消费行为的群体分化。而实体经济的不振和劳动力市场扭曲给微观企业造成的效率损失进一步压低了居民的收入和消费水平，最终导致了现阶段的消费不振。

    最后，出口受到劳动力成本上涨的压力， 在人口结构自然变动外其最主要的原因是城乡二元结构导致的劳动力流动受阻和政府为提振消费人为提高工资水平。不仅如此，由于政府权力导致的经济结构失衡恶化了中国海外竞争的制度和资源环境，中国出口企业在金融和资源等领域都无法和国外对手竞争。在金融危机所导致的出口乏力情况下，拉动中国经济增长的三大动力同时陷入困境。

    因此，当前中国经济宏观上的增长乏力和微观上的实体经济萎缩主要来源于房地产、基础设施投资和制造业产能之间的相互强化，而背后实际上是政府权力所导致的要素市场扭曲和产品市场垄断，其中最主要的两大利益集团是地方政府和国有企业。当前金融无法进入实体经济的现实导致货币政策无效，而财政政策一方面受制于地方债务，另一方面也只会在短期通过基建和房地产需求的增加强化原有的经济结构扭曲，无助于中国经济的再平衡。

（三）开放中的中国经济结构

    以上我们阐述了政府权力通过产品市场垄断和要素市场扭曲共同 造成中国现阶段的宏观经济困境。但实际上，由于市场规则和经济关系扭曲所造成的中国经济结构性症结同时影响到中国的对外开放进程，中国现阶段的对外贸易、外汇储备以及对外投资都与中国经济的内在结构紧密联系。

    首先，从产品贸易角度来说，出口成为吸收基础设施建设和房地产需求不旺条件下制造业过剩产能的重要途径。中国化工、机械和运输设备出口占总出口的比重从1998年的32.95%上升到2011年的53.55%，而受到劳动力市场扭曲和政府干预造成的工资上涨导致初级产品和轻纺的比重从28.83%下降到22.13%。与此同时，金融系统对国有企业的信贷倾斜助长了这一趋势。由于产能过剩的制造行业被国有企业垄断上游或主导市场，这种金融体系对民间出口的不利影响就转化为对制造行业出口的有效促进。

    其次，中国经济结构性症结导致超过国内投资的高储蓄以产能过剩行业出口的形式进行对外投资，并由此积累巨额外汇储备。具体来说，在消费不振所导致的高水平居民储蓄之外，一方面政府庞大的财政收入不断积累政府储蓄，另一方面，实体经济不振减少企业投资进而增加企业储蓄。与此同时，现阶段不可持续的制造业、基础设施建设和房地产投资无法有效利用中国的巨大储蓄，其结果就是出口的增加和外汇储备的积累。

    再次，外汇储备的对外投资严重受制于经济的内在结构性症结。第一，中国外汇储备的有效对外投资很难通过主权财富投资途径实现，一方面主权基金很难获得优质企业资产，只能集中在政府债券投资，另一方面中国的主权投资集中在与中国经济内在结构症结密切联系的传统能源行业，缺乏对科技领域等未来经济发展前景的甄别力。政府主导的对外投资极无效率，作为中国主权财富基金中国投资有限责任公司2011年境外投资组合的年度收益率只有负的4.3%。与中国经济内在结构密切相关的能源行业占分散投资中股权部分的14%，仅次于危机中发达经济体金融业的投资。

    第二，微观企业的对外投资集中在国有企业垄断和初级产品和轻纺化工、机械和运输设备其他主导的制造业行业和与基础设施建设和房地产密切相关的领域。首先，国有企业垄断的能源领域在对外投资中占据主导地位，2011年采矿业对外直接投资总量上制造业的2倍，农业的18倍，并且这一趋势在金融危机造成国内产能过剩和国际能源价格下跌条件下不断扩大。（图2）其次，国有企业在中国的跨国公司中占据绝对优势，且集中在采矿业、建筑业以及国有企业垄断和主导的其他制造业。根据2012年中国100大跨国公司的跨国指数统计，100家企业中有77家国有企业，其中采矿业有19家，建筑业有12家。而23家民营企业主要分布在采矿业、轻工业和竞争性制造业行业。（图3）

    第三，国有企业在创新和成为主导全球经济的跨国公司潜力等方面都不及民营企业。在中国100大跨国公司中，海外营业收入占总营业收入比例超过50%的6家企业中有3家民营企业，分属于高技术含量的汽车制造业、通讯设备和计算机制造业，而3家国有企业有两家属于批发零售、交通运输和仓储业。与此同时，500强中研发强度超过5%的11 家企业中有 6家民营企业，主要分布在通讯设备制造业、 互联网、家电等行业，而5家国有企业则主要分布在航空航天、船舶制造业等领域。因此，在信息时代下最有潜力成为全球主导的跨国公司的企业是民营企业，但是国有企业垄断和主导的制造业和基础设施建设、房地产造成的国内需求延伸到对外投资领域，使得国有企业和所在行业成为对外投资的主要领域，严重影响到中国巨大外汇储备的对外投资效率。

    最后，人民币国际化进程无助于解决当前外汇储备投资的低效率。随着中国企业对外贸易和投资的增长，人民币有走出国门的趋势，但是当前中国的经济内在症结决定了人民币不可能在短期内成为国际储备货币。何东（2012）提出美元成为国际储备货币背后是美国通过发达金融体系和企业创新形成的“借短贷长”的良性循环，即通过发达金融体系利用低收益美元短期债券吸收国外资产，再通过跨国公司的FDI对其他国家进行高收益长期放贷。而中国目前的情况是金融体系通过巨大的息差在为国有企业融资的同时创造高额利润，而国有企业对制造业的垄断和主导压抑民营经济的扩大和创新， 进而导致中国实现不了以企业创新为基础的对外直接投资。因此，缺乏良好金融体系和创新型企业的中国经济无法真正实现人民币的国际化进程。

    与此同时，海外目前形成的人民币离岸市场实际上是为大量国际资本进入中国实现金融投机创造了条件。一方面，中国制造业过剩产能和基础设施建设、房地产之间的相互强化导致了实体经济的不振，而国内信贷资源大量进入资本市场形成资产泡沫。另一方面，国内的金融垄断和能源资源领域的垄断产生了巨额垄断利润。二者共同刺激了国际资本在中国市场通过投机获利并恶化中国经济的资产泡沫。但是，这种单方向的跨国资本流动并不会一成不变，当中国经济内在结构性症结导致的实体经济萎缩反映在资本市场时，大量的国际投机资本就会流出中国，进而进一步加重中国财富缩水进程。所以，现阶段的人民币国际化由于中国经济内在结构性症结并不会实现人民币成为储备货币的目的，反而只会加重中国市场上的国际投机和资本流出的潜在风险。

二、从日本“失落的十年”和中国对亚洲金融危机的应对看政府与市场的关系

    我们选择日本“失落的十年”进行分析的原因在于日本战后的高速经济增长和由此产生的产能过剩都与中国十分类似，并且政府主导产业发展带来的“失落的十年”对中国经济具有巨大的借鉴意义。

    从“二战”结束到上个世纪90年代初，日本一直保持高速经济增长，从1961年到1991年GDP年平均增长率达到了6%。事实上，这一阶段日本经济的成功与政府对产品和要素市场的干预密不可分。一方面，日本政府通过对产品市场的干预实现了产业转型和发展。

    另一方面，日本政府在要素市场上通过减少金融系统竞争，利用“主银行制度”和政策性银行对特定产业的扶持有效促进了企业投资。与此同时，日本的政策性银行如日本发展银行通过对政府倾向的特定产业进行信贷扶持。

    但是，日本战后政府主导经济发展模式的内在缺陷就在于整个市场机制被破坏，并最终导致日本的过剩型经济。首先，对特定产业的强调和主银行制度造成的过度信贷实际上造成实体经济的产能过剩。这种产能过剩反映在价格上就是物价水平的增速减慢和通缩，日本的物价水平增速从上个世纪70年代末开始持续下降，并在90年代开始保持持续性的通货紧缩。（图4）

    其次，政府在产品市场上的主导和要素市场的干预严重影响到日本经济的进一步产业升级。一方面，政府产业政策背后的利益集团会固化原有的产业格局并阻碍进一步的产业转型。另一方面，过度依靠“主银行制度”的金融体系无法促进日本企业的竞争和创新。日本企业融资严重依赖间接融资渠道，而“主银行制度”导致原有产业的大企业保持信贷优势而创新型的中小企业缺乏融资。与此同时，政府稳定“主银行制度”减少融资竞争，企业创新所需要的直接融资渠道在日本极为受限。Reszat（2003）通过对日本金融市场的研究发现日本的资本市场完全是用于稳定现存的产业关系，资本市场价格不是风险和收益的反映，而是对特定企业支持的需要。政府债券在债券市场严重挤出企业债券，而日本金融体系中也缺少为企业创新服务的风险投资机制。

    最后，政府干预下国内市场机制的破坏在全球化过程中导致日本产业竞争力的丧失。随着日本人口结构的变化，日本国内原有的产业格局较其他新兴经济体不再具有绝对优势，“雁型模式”难以维持。我们用出口和进口单位产品价值指数之比来衡量日本的贸易条件，在1990年以后贸易条件恶化趋势明显（图5）。在日本由于市场机制的缺陷无法实现进一步产业转型的情况下，日本的传统主导产业在全球化下的国际竞争中就逐渐走向产业空心化。而在实体经济不振的情况下，日本政府同时采取的以基础设施建设为主的财政刺激对经济的乘数效应极低且挤出私人投资，并积累大规模政府债务，而货币政策所带来的流动性完全流向资本市场进而滋生资产泡沫，最终无助于整个经济回暖。

    因此，日本从上个世纪90年代开始的“失落的十年”实际上并不是因为货币政策所导致的资产泡沫破灭，而是在于政府干预产品市场和要素市场所导致的实体经济失去活力、转型受阻。如果我们看今天中国经济的结构性症结，实际上与日本“失落的十年”的共同点就是政府过多干预市场行为导致产品市场和要素市场的资源配置失效，进而引起整个实体经济的不振。与此同时，大量流动性进入资本市场导致货币政策受制于资产泡沫化风险，政府持续的财政刺激造成债务积压，进而制约传统的财政货币政策。