首席专家：袁志刚　　成员：周国良、封  进、李珍珍

复旦大学就业与社会保障研究中心
2008年11月

　　根据市决咨委项目思路交流会的精神和要求，我们坚持实事求是的原则来重新审视镇保制度，客观的评判镇保制度。经济社会背景差异是评判的基础，因此，第一部分对现在与提出镇保时经济社会背景的差异进行分析；第二部分对镇保的制度设计及实施情况结合实地调研进行分析；第三部分客观评判镇保制度的绩效与存在的问题；最后，在前面分析的基础上试图探索镇保的发展方向。我们调研的部门主要包括市劳动保障局和镇保中心，以及闵行区、浦东新区和松江区的社保中心和劳动保障局。

 1背景的差异
1.1镇保推出的背景与初衷
　　小城镇社会保险制度（镇保）的雏形可以追溯到20世纪90年代。上海“十五”期间重点发展“一城九镇”，根据“中心城区体现繁荣繁华，郊区体现实力水平”的要求，上海力争加快郊区城市化步伐。在城镇功能上，实现以住房开发为主的单一功能建设向培育产业、繁荣经济、增加就业、形成区域经济增长的城镇综合功能的转变；多渠道吸引人口进入试点城镇，提出市中心城人口迁入试点城镇的引入政策，符合城镇发展需要的外省市人员迁入试点城镇的准入条件，本市农民向试点城镇集中的导入政策。此时，首次提出“在郊区要实施特殊社会保障政策”。因为郊区居民进入城镇保险的成本太高，企业负担太重。并开始试点，但是由于非强制性等原因，效果并不好，该政策也就搁置了。
　　“十一五”时期，提出了“60与600”的概念，指出上海的腹地在郊区，上海综合竞争力的提高靠郊区竞争力的上升。但当时上海的劳动力成本远远高于周边地区，企业负担重，不利于企业竞争力的提高。为了降低劳动力成本，就选择从城保这一瓶颈来突破。在这样的大背景下，“郊区要实施特殊社会保障政策”又重新被提上日程，并在大量研究基础上进行完善，充分考虑到社会保障本身的刚性，把握统帐结合的思想，把统筹部分单列并改进形成了小城镇保险制度，并于2002年开始选择试点进行试行。
　　同时，上海在城市化、工业化加快的背景下，征用地步伐也加快，被征用地农民越来越多。由于就业观念、就业技能、就业条件等方面的限制，造成部分被征用地农民成为“无地、无业、无保障”的“三无”人员。而2002年上海市郊区工作会议指出“上海郊区发展要围绕城乡一体化、加快农村城市化、推进农业现代化、实现农民市民化的总体目标”，为被征用地农民提供社会保障也成了题中应有之义。因此，缴费和保障水平介于城保和农保之间的镇保也成了解决被征用地农民的保障问题的首选。
　　最后，镇保于2003年10月正式开始在全市范围推广，定位于“建立和郊区城市化水平相适应的保障制度”。同时，也有人主张把镇保作看是将来社会保障制度改革的方向和目标模式。镇保的保障水平适度，一方面可以降低实现社保资金平衡的财政压力，另一方面为企业年金等补充社会保险提供了发展空间。

1.2现在的经济社会背景
　　胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”。报告首次把“保障与改善民生”作为专篇单列出来大篇幅进行论述，充分表明中央对加强社会建设、着力改善民生的重视程度。并对教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、治安和社会管理等六大民生任务作出具体部署。首次系统提出了改善民生的理念和政策取向，描绘了加快推进以改善民生为重点的社会建设全景，力度之大前所未有。
　　在建立覆盖城乡居民的社会保障体系原则的指导下，农民工养老保险政策有望在今年内推出。据悉，这一政策的思路已经确定：对于稳定就业(从事正规就业、建立劳动关系及事实劳动关系5年以上或签订无固定期限劳动合同的)的农民工，可以纳入现行的城保制度；对于不稳定就业(签订短期合同、频繁流动以及从事各种灵活就业的)的农民工，则引入过渡性的办法，将其社会保障权益直接记入个人账户。可能采取的养老保险费率政策是个人交4%，单位交10%，相当于现行城保缴费的一半。而且农民工养老保险制度将可以实现与城保和农保的“两头衔接”。如果农民工能够稳定就业，他就可以带着个人账户进入工作地城保；如果他选择回乡，有农保的可以纳入当地农保，没有农保也可以纳入当地城保。
　　在当前“民生”为主旋律的大环境下，需要对镇保的定位以及其未来发展趋势有更清醒的认识。同时，我们也应该清晰的认识到即将出台的农民工养老保险对镇保的影响。

　　......

全文下载：镇保报告.doc