导读：世界经济进入后危机时代的深度转型调整期，中国经济发展方式也正在从要素投入驱动向创新驱动转变，深化经济发展中市场与政府关系的认识，让市场在资源配置中发挥决定性作用，同时有效发挥政府在产业发展中的积极作用，是当前经济理论界讨论的热点问题。经济发展新常态下，推进供给侧结构性改革，需要深刻反思和评价既有产业政策的利弊，确立面向未来的产业政策取向，重新界定政府干预边界和方式，推进产业政策的制定、实施和评估向法制化轨道过渡。

2016年8月23日，上海市人民政府决策咨询研究基地袁志刚工作室、《探索与争鸣》编辑部与货殖365经济社就“面向未来的产业政策”邀请来自复旦大学、中国社科院、上海社科院、上海交通大学、中国人民大学、南京大学、清华大学、华东理工大学、南京财经大学等机构的专家学者展开了一场专题讨论。以下为根据此次圆桌会议整理的十四位专家的观点，以飨读者。

从上世纪80年代中期以来，所谓“东亚模式”在国内受到普遍认同，该模式以政府为主导，选择性产业政策模式也受到很大推崇，由此成为中国由计划到市场推进的一个动力。

从政策实施情况来看，从20世纪中期到90年代末，政府通过产业政策减少了对微观经济的计划和干预，产业政策的限制也更容易为市场主体所突破，产业政策事实上起到了减少政府干预、释放微观经济活力的作用。

但是，中国的产业政策仍保留了大量对微观经济的干预，并且从2003年以来这种干预进一步强化，从而体现出“直接干预市场、以政府选择代替市场选择、限制竞争的管制性特征，这三个特征也是中国产业政策的根本缺陷。

2003年以来，随着政府对企业微观经济活动的行政干预，在“宏观调控”的名义下明显加强，“宏观调控要以行政调控为主”成为正式的指导方针（吴敬琏，2010），而这些行政调控多是以产业政策的形式实施。目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理等直接干预市场型的政策措施，是中国产业政策主要的政策工具选择。中国产业政策直接干预市场的特征还表现在对于市场竞争的限制方面，即保护和扶持在位的大型企业（尤其是中央企业、地方大型国有企业），限制中小企业对在位大企业市场地位的挑战和竞争。

中国产业政策试图以政府的判断、选择来代替市场机制。中国产业政策中的这种选择性并只表现为对具体产业的选择和扶持，而是更多的表现为对各产业内特定技术、产品和工艺的选择和扶持。中国的各种指导目录不止详细规定了政府重点支持的产品、技术、工艺或产业，还详细规定了被限制或者被强制淘汰的产品、技术、工艺与产业。

由于这类指导目录、指南或者规划是政府制定投资审批与管理、财税、信贷、土地等政策的依据，它在很大程度上选择了投资的方向，这实际上是以政府对于产品、技术和工艺的选择，来替代市场竞争过程中对于产品、技术和工艺的选择。

以政府选择代替市场机制，还表现在对特定行业市场结构、生产企业及企业规模的选择上；以及在制定治理产能过剩政策中，以政府对市场供需状况的判断以及对未来供需形势变化的预测来判断某个行业是否存在盲目投资或者产能过剩，以政府的判断和预测为依据制定相应的行业产能及产能投资控制措施、控制目标，并试图控制市场供需的平衡。

在我国产业政策的制定程序和组织实施机制上，存在着严重的缺陷。我国的行政部门主导产业政策制定的方式，往往涉及到多个部门的职权，导致整个产业政策的部门利益化、碎片化、模糊化的特征非常明显，制定出的政策往往难以实施。政策的程序高度不透明，与产业部门的沟通也非常不充分。这都严重影响产业政策的制定的质量。另外在产业政策实施的细则和机制设计方面，往往存在很多问题，造成政策寻租问题非常严重。国外实施有效的政策工具往往因为在政策的机制设计和具体执行过程中做得很好，在国内的应用效果却极为有限。

中国产业政策导致了不良的政策效应日益显著，可以总结为以下几点：

（1）采取广泛干预微观经济的产业政策，带来较为严重寻租和腐败行为，加剧收入分配的不平衡，并降低整体经济体系的活力。对微观经济的广泛干预，极大地扩大了行政力量配置资源的能力和手段，强化了中国寻租活动的制度基础，寻租规模亦不断扩大，腐败现象更加严重。

规模巨大的租金总量显著加剧了中国社会的贫富差距，大量租金的存在还扭曲了企业的行为，诱导企业经营者将更多的精力配置于寻租活动，相应地减少了适应市场、降低成本、提高产品质量、开发新产品等方面的努力，进而降低了整体经济体系的微观活力。

采用工业企业微观数据的实证研究表明，这些政策使得汽车、石化、钢铁、船舶等行业中优胜劣汰机制严重受阻，不利于行业效率的改进，这表现在以下三个方面：①在位大企业由于受政策扶持且缺乏竞争压力，生产效率偏低且改进缓慢，但市场份额却不断扩大。

②一些具有较高生产效率且效率改进速度较快的中小企业或新进入企业，受政策限制却难以进一步成长和扩大市场份额。

③由于市场竞争受限，一些低效率的企业长期存活在市场中，不能被淘汰出市场。还需要指出的是，不必要的投资审批和核准（除生态环境保护之外）还阻碍了企业对市场需求增长和结构变动做出迅速反应，给企业经营以及产品结构调整带来困难，也带来设租、寻租等一系列问题，进一步降低行业整体效率。

目录指导实质上是政策部门从各个行业中挑选出需要重点发展的先进技术、工艺和产品进行扶植，并挑选出落后的技术、工艺和产品进行限制和淘汰，需要政策部门对上百个细分行业中众多技术、工艺和产品的前景、经济性与市场能够进行准确的判断和预测，而这是一项政策部门根本不可能完成的工作。目录指导政策制定和实施中往往超越我国经济发展阶段而片面追求发展高新技术产品和工艺，同时把本来具有市场需求的产能看作落后产业并加以淘汰。

例如，近年来多晶硅、风电设备制造业的产能过剩问题，钢铁行业部分高端产品设备能力过剩问题；以及前些年由于限制线材、螺纹钢产能等低端产品的政策，导致建筑钢材市场供应相对短缺。目录指导应重在指导，即为企业提供关于未来市场和产业发展趋势的重要信息，应对企业加以引导而不应具有强制力。

中国在钢铁、汽车、有色金属、装备制造等重要行业实施的产业组织政策及促进兼并重组政策，均将提高市场集中度和打造大规模企业作为最为重要的政策目的，从政策诸多方面扶持大企业并限制小企业。

这种政策模式导致大量地方政府主导它非市场导向的兼并重组，这些重组大多效率较低。这种政策模式将市场结构与市场绩效简单对应，忽略了市场竞争过程作为一个筛选机制和发现过程，让具备效率优势的企业能够生存和发展，市场份额总从缺乏效率的企业转移到更具效率的企业，脱离开这一过程，去强调集中度、企业规模的效率是毫无意义的。

对于兼并重组政策而言，应淡化集中度和企业规模目标。其最为重要的意义应在于通过构筑有利于兼并重组的制度和市场环境，改善和强化市场的优胜劣汰机制，提高市场的整体效率，为产业的转型升级提供良好的市场环境。试图通过政府主导或者推动的兼并重组来实现产业转型升级的目标，实则是拔苗助长。

长期以来，我国政策部门干预微观经济的方式治理产能过剩，但这种政策模式的成功需要政策部门能对未来市场做出准确的预测和判断，而这一点恰恰是最让人质疑的。

从20世纪90年代以来许多政策文件中对钢铁工业产品市场的预测来看，均与实际情况存在巨大差异，如果这些政策中的控制目标实现，那么将会出现严重的供不应求。

现阶段，我国的产能过剩问题主要是体制扭曲下地区补贴性竞争的产物，干预微观经济的政策模式，不但不能从根本上治理产能过剩，反而会导致市场协调困难、市场波动加剧等不良的政策效应。

近年来，战略性新兴产业是政策扶持的重点，对于新兴产业企业的财政支持和税收优惠则是重中之重，地方政府更是采取低价供地、直接提供财政补贴等方式大力推动战略性新兴产业发展。

然而，这种过于注重补贴生产企业的措施，直接导致多晶硅、风电设备等新兴行业出现比较严重的产能过剩，并导致太阳能电池板、风电设备等产品相继在欧、美市场遭遇“双反”调查。更为重要的是，对于生产企业和生产环节提供大量补贴还会诱发企业的寻租行为，而不是把更多的投入放在研究开发和技术工艺的改造升级上，这也会使得新兴行业中企业在国际竞争中更依赖以政府补贴和低污染排放标准所带来的所谓低成本竞争力。

中国进入新的发展阶段，消费需求越来越个性化和多样性，中国工业发展面临技术路线、产品、市场、三个方面的高度不确定性越来越强，任何机构和个人都不可能做出准确的预测，主要依靠市场的优胜劣汰过程决定。

产业结构调整、产业转型升级，也必须依靠市场机制的决定性作用。然而，市场机制能否充分发挥其作用，还是取决于政府是否能够提供良好的市场制度的基础。对于当前中国，构建功能型产业政策就是要从政府代替市场、干预市场的政策模式，转变到扩大市场、弥补市场不足的模式上来，这方面需要政府简政放权、大幅度减少对于微观经济活动的直接干预。

另外，在市场失灵和外部性领域要有所作为。包括构建完善的市场机制，创造公平竞争的市场环境，提供良好的公共服务，创新的支持服务体系。建设和完善基础设施，支持基础研究，促进技术创新和技术转移。

构筑和实施功能型的实施产业包括三个方面的内容。第一，放松政府管制，退出选择性产业政策特别是直接干预型的选择性产业政策，放弃政府试图主导产业发展和资源配置方式的做法，减少政府对微观经济主体的不必要干预。

第二，建立健全市场制度，构建开放公平竞争的现代市场体系，强化市场良好运行、运转所必须的各项制度，以此约束企业不正当竞争、不公平竞争和其他不正当行为。

第三，在创新和环保领域，尊重市场机制，在不扭转市场主体行为的基础上有所作为，补充市场机制的不足，而不是直接代替市场主导创新资源的配置。建立健全产权制度，完善执法体制，为科技服务机构发展提供良好的环境。