发展新经济——我们需要什么样的结构性产业政策？
贺俊 | 中国社会科学院工业经济研究所研究员

导读：世界经济进入后危机时代的深度转型调整期，中国经济发展方式也正在从要素投入驱动向创新驱动转变，深化经济发展中市场与政府关系的认识，让市场在资源配置中发挥决定性作用，同时有效发挥政府在产业发展中的积极作用，是当前经济理论界讨论的热点问题。经济发展新常态下，推进供给侧结构性改革，需要深刻反思和评价既有产业政策的利弊，确立面向未来的产业政策取向，重新界定政府干预边界和方式，推进产业政策的制定、实施和评估向法制化轨道过渡。

2016年8月23日，上海市人民政府决策咨询研究基地袁志刚工作室、《探索与争鸣》编辑部与货殖365经济社就“面向未来的产业政策”邀请来自复旦大学、中国社科院、上海社科院、上海交通大学、中国人民大学、南京大学、清华大学、华东理工大学、南京财经大学等机构的专家学者展开了一场专题讨论。以下为根据此次圆桌会议整理的十四位专家的观点，以飨读者。

实证研究表明，经济处于较高增速的赶超周期，也是一国新兴产业不断孕育发展、产业结构剧烈变动调整的时期。

无论是我国经济发展的实践，还是国际产业发展的经验都显示，由于农业和服务业的技术和组织形态的发展几乎总是连续的、非突破性的过程，因而农业和服务业的增长总是相对稳定的，工业、特别是制造业部门的快速增长成为一国经济保持较高增长速度的主要力量。

然而，伴随着2012年以后我国城镇化率超过全球平均水平从而城镇化实际上进入了减速推进阶段，伴随着我国交通基础设施、市政基础设施和工业基础设施投资回报率出现下降，伴随着房地产市场风险的累积和投资增速的下滑，过去十余年里拉动我国经济高速增长的重化工业化阶段宣告结束。

在这种情况下，在传统的主导产业之外培育关联效应强、带动作用大的新兴产业，形成新的经济增长点，成为未来继续保持我国国民经济平稳较快增长的唯一出路。
1、新兴产业面对的挑战

以智能化、网络化、数字化为特征的新一轮技术浪潮为发展新经济、培育新动能提供了机会窗口。与以往历次工业革命的经济增长效应不同，这一轮技术进步，不仅会通过创造垂直农业、智能机床、工业机器人、物联网、远程医疗和教育等一系列新兴部门形成直接的经济增长效应，而且可以通过改变生产方式和产业组织形态，而产生显著的促进经济增长的间接效应。

来自一桥大学和东京大学的学者的研究表明，即便是日本这样在生产制造方面处于全球前沿的国家，其应用了计算机辅助设计和计算机辅助制造等数字化生产技术的企业其长期生产效率也能够提升10%以上，而精益制造的进一步推广也仍然能够使日本制造业的生产效率提升至少6%。

显然，对于大多数仍处于“工业2.0”或者“工业3.0”状态的中国企业来说，通过应用智能化或自动化技术改造提升生产效率的空间巨大。

与此同时，基于信息网络技术的众包、众筹、企业内创业等开放式创新和组合式创新形式，更是大大提高了技术创新的效率。如果能够把握这一轮技术革命的契机，积极促进新部门的生成、生产制造效率的大幅提升和新兴商业模式的涌现，中国经济在更长时期保持较高增速是完全可以期待的。

然而，需要注意的是，今天我国新兴产业的培育发展正面临着与改革开放以来任何时期都不同的约束条件。

一是经济增速换挡，虽然社会资金充裕、企业金融约束放松了，但企业的市场需求预期、进而投资激励弱化，新经济发展的微观动力机制发生了变化。

二是由于在新经济领域我国与发达工业国家同台竞争，发达国家产业演进的经典模式和一般规律对我国新兴产业发展的参照意义大打折扣。

三是发达工业国家制造业战略调整形成的制造业回溯，以及以TPP为核心的新的国际贸易投资秩序建立所驱动的国际产业转移新格局的形成，将阻断通过承接国际产业转移实现新兴产业发展的传统路径。

四是新一轮技术革命可能重塑全球分工模式和产业组织形态，从而对我国既有的竞争优势和能力形成挑战。

以上种种变化意味着，旨在促进新经济发展的战略和政策，不仅要能够满足新经济本身独特的技术经济范式的要求，还要能够适应新的宏观环境和竞争条件的约束。

2、如何促进新经济发展？

面对发展新经济面临的各种不确定性和挑战，国内有关促进新经济发展的观点出现了分歧。

一些政策制定者和研究者认为，进一步加大政策支持，是促进新兴产业快速发展的关键。这类观点集中反映在目前国家发布的各类产业发展规划中。

例如，《中国制造2025》和《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》等国家战略在涉及促进新经济发展的政策安排时，虽然也强调了创造公平竞争市场环境等内容的重要性，但在部署政策资源和落实政策抓手时，仍然将加大财政扶持和税收优惠力度、扩大产业基金规模、加强政府采购支持等选择性产业政策措施，作为推动新兴产业发展的重点。

持不同立场的研究人员则认为，选择性的产业政策是抑制民营资本投资积极性、导致部分新兴产业产能过剩的主要原因，在深化供给侧改革和突出市场主导地位的背景下，应当放弃传统的选择性产业政策思路，转而通过减少行政干预、完善竞争秩序、推进国有企业改革等功能性产业政策为新经济发展创造良好的环境。

我们认为，功能性产业政策本质上是旨在完善市场功能的、普惠性的制度建设，其核心是形成市场化的要素定价机制，如建立公平竞争的市场秩序、利率市场化、金融自由化、国有企业产权改革、建立非禁即入的治理机制，等等；而产业政策本质上是对市场失灵的矫正，即在市场不能有效发挥作用的时候，通过人为干预税收、资金、土地、劳动等要素的价格来引导资源的配置。

因此，产业政策的实质是选择性和结构性的。简单地说，功能性产业政策实际上就是市场制度建设，而不是纯粹意义上的产业政策。目前国内讨论较多的供给侧改革，基本上等同于功能性产业政策。

需要强调的是，否认功能性产业政策属于典型的产业政策，并不是否定功能性产业政策的经济意义。相反，我们完全同意，当前我国无论是传统产业调整遇到的困难，还是新兴产业发展面临的挑战，首先都是要素和产品市场市场化程度不高导致的。

促进新经济发展，首先要在建立公平竞争的市场秩序、形成市场化的要素价格等制度建设方面推进改革；没有知识产权保护，任何的税收优惠和资金支持对于新经济和创新驱动发展都是无源之水。

但是，仅仅在制度建设方面做文章还是不够的。即便是在被公认为市场化程度最高、功能性产业政策特征最突出的美国，在促进新经济发展方面政府也不是无所作为，而是积极采取一系列结构性的措施来催化和加速新经济的发展。

例如，2012年3月，美国政府就提出要建立国家制造业创新网络计划，由联邦政府出资10亿美元在10年内创建15个制造业创新研究所；2013年根据形势发展，奥巴马政府又做出10年内创建45个制造业创新研究所的调整。目前，美国联邦政府已经资助设立了增材制造、数字设计与制造、轻质金属制造、集成光子电路、自动化传感控制技术等9家创新研究所。

而事实上，德国为了推进“工业4.0”，日本为了弥补3D打印领域的短板，政府也都采取了积极的结构性财政和税收政策。德国的《高技术战略2020》提出，政府将投资2亿欧元，在10-15年的时间里建设数字信息物理系统。

2014年，日本经济产业省把3 D打印机列为优先政策扶持对象，计划当年就投资45亿日元，实施名为“以3D造形技术为核心的产品制造革命”的大规模研究开发项目，旨在开发世界最高水平的金属粉末造形用3 D打印机。

可见，结构性产业政策本身并没有错，也是迄今为止包括发达工业国家在内的各国产业政策实践的通行做法。产业政策的本质就是要针对市场失灵，通过适度扭曲要素市场价格，引导要素向特定的领域集中。那么，是不是目前我国针对新经济的各类产业规划所确定的结构性产业政策就是合理的呢？答案是否定的。

一味强调功能性产业政策、而忽视结构性产业政策重要性的认识是偏颇的，而简单地通过结构性的政策引导资源向政府选定的所谓新兴产业领域集中的政策思路同样是误导性的。
3、结构性产业政策的缺陷

具体到我国针对新经济的结构性产业政策的缺陷主要表现在以下两个方面：

目前我们国家的产业政策指向是产业、产品或建设项目，如《中国制造2025》提出了10大重点产业领域，《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》确定的11个重点行动实际上也是产业或基础设施项目。

而反观美、日、德等国家的旨在促进新经济发展的国家战略，虽然也会提出建议性的新兴产业发展方向，但在税收、财政支持等具体的结构性政策措施方面，都是指向这些产业或领域的技术研发环节，而不是特定的产业或产品。

结构性产业政策与产业挂钩还是与这些产业的研发环节挂钩，会产生完全不同的政策效果。如果是与产业挂钩，就会诱导企业扩大生产性的投资，而这也正是近年来我国光伏、甚至工业机器人等新兴产业产能过剩的重要原因；如果与研发挂钩，就会激励企业加大对新兴技术的投入，其产出是体现为知识产权的创新性科技成果。

具体到新经济领域，与研发挂钩、而不是与产业直接挂钩的合理性还在于，代表全球技术前沿的新经济的产业形态具有高度的不确定性，产业专家、技术专家和政府官员并不能事先准确判断新兴产业的发展方向。正是基于这样的考虑，美国的产业政策不是人为选择所谓的新兴产业，而是大力发展以信息网络、新材料和生物医药为代表的通用技术。

其政策思路是，不管新兴产业向哪个方面发展，但其技术的根源都是通用技术。形象地说，目前我国的产业政策的思路是选择花的品种，而美国产业政策的思路不是事前决定培育哪种花，而是培育有利于新的花卉品种生长的肥沃土壤。

因此，美国的新经济政策思路体现在结构性产业政策方面，就是加大对通用技术的投入，同时通过构建网络化的制造业创新中心，积极促进通用技术与各种应用技术的交叉融合，从而催生新兴产业的孕育和发展。

同样，德国和日本的产业政策资源也大量导向通用技术和共性技术研发，以及以产业联盟为主要组织形式的研发合作。因此，可以说，不是我们的结构性产业政策有问题，而是我们的结构性产业政策的指向有问题。只有将针对新兴产业的结构扶持政策指向通用技术和技术融合，才能使我国新兴产业的发展最终走出“重复引进和产能过剩”的怪圈。

首先，产业规划和政策的社会化参与度不够，政策制定要么完全由技术专家主导，政策内容缺乏对微观激励的考虑和制度性政策建议的支撑；要么完全由产业专家牵头，对技术和产业内在发展规律把握不准。

更重要的，在规划和政策的制定过程中，缺乏来自不同专业、不同身份的社会群体的广泛争论和讨论，最后出台的政策缺乏共识基础。政策资源分配缺乏透明性，政策制定、政策实施和政策评估通常三位一体，缺乏独立第三方的监督、评估和约束。

三是政策执行精细化程度不够，一个突出的表现是一个产业规划常常涉及大量的财政、税收、产业基金、服务体系建设等产业政策措施，而不同的产业政策措施不仅实施主体不同，而且实施周期千差万别，因而很难对规划或行动计划进行政策评估。

而发达国家提高产业政策实施效果的通行做法是，在产业发展战略之下设置不同的配套的政策项目，每个政策项目都有明确的项目负责人、项目绩效目标以及分阶段设施的里程碑。明确了每项政策措施的负责人和项目权利、义务，项目的管理效率和社会效益提升就是水到渠成的事情。

总之，新经济的发展过程是技术经济范式协同转变的过程。新经济产业形态与传统产业的差异性，以及新经济发展环境的深刻变革都决定了，旨在促进新经济发展、构筑发展新动能的产业战略和政策思路必须进行调整。

发展新经济，首先要推进供给侧改革，为新经济发展提供良好的制度和竞争环境。但强调供给侧改革不能否定结构性产业政策对发展新经济的催化和引导作用。

与此同时，结构性产业政策的着力点应当由指向特定产业转为指向通用技术和促进技术融合。最后，要提高政策制定的社会化参与，以政策项目的形式提高政策实施的精细化程度，通过制定、实施和评估各个环节的科学管理来提高结构性产业政策的政策效率。